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行业研究

社会信用法的立法模式选择

来源:《中国法学》期刊 责编:崔富强 时间:2021-02-24 13:16:07 浏览次数:

作者:王伟

 

社会信用法是一个将德性以及制度层面的诚信上升为法律层面诚信的一种努力和尝试。根据笔者研究中所观察到的各类观点,社会信用法的立法进路可以概括为两种立法方案、四类立法模式:

第一种方案:“分别调整”立法方案。该主张认为,在信用主体方面应当区分私权利主体和公权力主体,在信用客体方面区分经济信用和公共信用,分别进行立法调整。本文所论述的“小法”模式、“中法”模式属于此种方案。

第二种方案:“整体调整”立法方案。本主张以当前的四大诚信体系建设为基础,将其整体纳入社会信用法中,确立基本规则体系。本文所论证的“折中”立法模式,属于该类立法模式。此外,还有一种主张全面规定私权利主体信用、公权力主体信用的立法设计,可以将其概括为“大法”模式,类似于较为系统完整的社会信用法典,也属于“整体调整”立法。

按照信用主体、信用客体的形式与实质结合程度,可以将以上两种立法方案细分为小法、中法、大法、折中法四种立法模式。各类立法模式之基本法律构造如下:

  1.关于“小法”模式

  “小法”模式对信用采狭义界定,强调信用的可量化性,仅仅规制私权利主体履约方面的经济信用,即:经济信用=私权利主体+履约状态。征信、评级等活动是最为典型的经济信用关系的体现。按照传统的征信制度,信用特指基于金融债权债务关系而产生的信用关系。按照权威定义,征信的核心要义是征集和提供经济活动中的信用信息,从而帮助市场主体判断和控制交易风险、进行信用管理。(22)除金融领域外,部分非金融领域的经济债权债务关系(如商业机构之间的赊销行为等)也可以成为高度制度化的信用客体。按照上述界定,信用立法就应该按照经典的经济信用进行设计,对经济领域可量化的信用关系进行单独法律调整。

  2.关于“中法”模式

  “中法”模式对“信用”采中义界定,认为信用主体是指私权利主体,但客体不仅仅包括经济信用中的履约状态,也包括公共信用中的守法状态。因此,信用=私权利主体+履约状态+守法状态。这种观点认为,信用立法应当以私权利主体的活动(包括经济活动和社会活动)等作为调整对象。在客体方面,首先应包括履约状态。同时,按照社会契约论的观点,违反法律就是一种违反社会契约的行为,也违反了公众对社会成员守法状态的合理期待,因此守法状态应成为信用法的重要调整内容。按照中义的观点,私权利主体的经济信用关系和公共信用关系均应纳入社会信用法的调整范围。

  3.关于“大法”模式

  “大法”模式对“信用”采广义界定。在主体上,包括私权利主体和公权力主体;在客体上,包括履约状态和守法状态,即:信用=私权利主体信用+公权力主体信用。该观点认为,我国的信用建设政策、实践及地方立法都已经远远超越了私权利主体信用的范畴。从《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》等相关信用建设政策来看,社会信用体系的重点包括政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信等四大诚信体系。社会信用法的调整范围不应仅仅局限于私权利主体,也应当包括公权力主体。公权力主体不仅仅是信用基础设施的构建者和信用秩序的监督者,其本身也是社会诚信建设的主体之一。因此,社会信用法应当对私权利主体的信用和公权力主体的信用进行全面规定。

  4.关于“折中”立法模式

  这是取乎于“大法”和“中法”模式之间的一种立法选择。即:重点调整私权利主体的信用问题,对公权力主体的诚信问题主要是基于价值观层面的要求而仅作原则性规定。与“大法”模式要求全面规定公权力主体的信用问题相比,“折中”模式对公权力主体的信用问题仅作原则性规制。目前,我国地方信用立法普遍采取该种模式。

  本文选择的立法方案: 适度整体化“折中”立法模式

  基于当前诚信价值观的公私一体要求以及当前社会信用建设的现实实践,整体立法是比较理想的一种立法模式。如前所述,整体立法方案可以概括为“大法”和“折中法”两类立法模式,在这两类模式之间如何权衡?关键在于现有实践是否可以为公权力主体的信用建设提供足够丰富的立法资源和支撑。笔者认为,在学理层面提出的社会信用法“大法”模式,尚不具备丰富的法治实践基础,更多还是一种学术理想,缺乏转变为现实立法的必要条件。

笔者建议,未来的社会信用法应当将适度整体化的“折中”立法模式作为优先考虑的方案。“折中”立法模式下适度整体化的方案设计,是基于统一的诚信价值和适度整体调整便利而进行的立法体例设计,它以私权利主体的经济信用和公共信用为立法调整重点,适度衔接公权力主体信用建设问题,从而在法治理想和实用主义立法观之间寻求最大限度的均衡。适度整体化的“折中”立法,应重点形成如下的立法规制思路:

1.针对信用客体进行规制的立法进路

  形成类型化的立法规制逻辑。可度量的经济信用作为一种经典的信用形式,与公共信用存在的显著区别是不言而喻的,学者也尝试对两者的功能进行合理界分。林钧跃先生曾建议,我国的信用体系可以区分为社会信用与社会诚信,两者应分别担负不同的功能。以货币单位直接度量的信用形式主要服务于经济治理,而不可度量的信用关系可以命名为“社会诚信体系”,定位于社会治理。

笔者认为,社会信用法在形式上可以同时包容经济信用和公共信用两类制度,但具体的立法规则和实践应尊重两种信用制度的实质运行机理,尤其不能打乱经济信用的运行逻辑和理论范式。在立法结构上可以按照“整体立法、分章规制”的思路,在社会信用法中分设“经济信用制度”“公共信用制度”两章,分别规定经济信用和公共信用制度,从而体现两类制度各自的运行逻辑和法治要求。由此,经济信用和公共信用就能各就其位、各得其所、神形兼备,并依托于信用信息传递、失信惩戒、信用修复、守信激励、信用服务、权益保护等重要制度体系发挥其治理功能,真正归化于统一的社会信用法。

  确立信用信息传递和利用的基础性地位。信用信息的传递和利用是社会信用体系的运行基础。社会信用法应当以信用信息规制为切入点,以促进信用信息的传递和利用为重点,形成信用信息采集、归集、共享、披露(公开或查询)等重要规则体系。

对公共信用制度中的失信惩戒机制进行重点规制。当前所谓“泛信用化”的问题集中体现于公共信用领域,在失信惩戒方面尤为突出。如前所述,对于此类失信惩戒需要确立惩戒法定、过罚相当、责任自负等法治原则和规则体系,以使违法行为的严重性和惩戒措施的严厉性相匹配。与失信惩戒措施前后相续的信用修复机制,旨在为受到失信惩戒的行为人提供重塑信用的机会。构建公平合理的信用修复机制,也同样是立法的重点。

  值得关注的是,2020年12月18日国务院办公厅发布《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(以下简称《指导意见》)。

  《指导意见》将“依法依规”作为社会信用建设的首要原则,以公共信用法治化为重点,提出了全面系统的法治思路和方案。

  《指导意见》提出的法治要求之高之严,可谓前所未有,标志着信用建设正在步入法治化的新境界。其一,确立中央立法主导的法治格局。

  《指导意见》明确由中央主导社会信用建设基本立法、基本规则、基础目录、基础清单,强化信用立法的统一性和权威性,地方则通过效力层级较高的地方性法规细化和补充相关规则、目录、清单等。其 二,强化对公权力的约束。

  《指导意见》采纳了公共信用信息目录、失信惩戒措施清单等被实践证明行之有效的制度,大幅提高严重失信主体名单的设定权限,对公权力形成了有效的法律约束。

  笔者认为,《指导意见》很好回应了公共信用中“什么往里装”“如何装”这两个重大问题,为更好实践失信惩戒法定等法治原则提供了具体可行的路径和方案。无疑,作为对公共信用法治化基本框架的一次系统阐释,《指导意见》为未来的社会信用法提供了可资借鉴的重要法治经验。

2.针对信用主体进行规制的立法进路

  公私两类主体的信用问题具有统一的精神和价值观基础,故可以通过统一的立法进行调整,但在调整逻辑上,公权力主体的信用问题必须符合政治领域的法治要求,私权利主体的信用调整则必须符合经济和社会领域的法治要求。考察地方信用立法关于政务诚信、司法公信的规定,主要特点是:

  其一,原则规定公权力主体诚实守信的一般义务和责任;

  其二,原则规定公权力主体信用建设的制度框架。这些“地方试验”所取得的立法经验值得社会信用法借鉴。

社会信用法对公权力主体信用问题进行法律调整,其基本定位是

  其一,对公权力主体诚信价值观进行宣示性、原则性规定,阐明公权力主体诚实守信的基本法律价值观,由此凝聚和宣示法治共识。

  其二,在此基础上构建政务诚信和司法公信的基础性制度框架,包括信用信息传递机制、失信惩戒机制、信用评价和监督机制等。

  就立法实现而言,笔者的基本设想是,在社会信用法中专设“政务诚信与司法公信”一章,对公权力主体的信用建设进行规则配置,使之成为调整公权力主体信用问题的顶层法律依据。相关制度设想列表展示如下:

分别立法模式的缺陷与不足评析

1.对“中法”模式的评析

“中法”模式的核心观点是,社会信用法仅规定私权利主体的信用问题,公权力主体的信用建设问题另行立法。在笔者看来,这种按照主体性质切分立法的方案,较为符合法律教义学的逻辑,也不失为社会信用法的一种次优选择方案。公法私法分野所揭示的基本观念是,私权利主体的信用问题属于经济和社会范畴,而政务诚信和司法公信则更多属于政治领域,分别立法进行调整更容易采取与主体性质相适应的法律调整手段。因此,“中法”模式所倡导的市民社会之法和政治领域之法彻底分开,不会与传统的公私法划分观念产生直接的碰撞和冲击。

  然而,从社会信用立法的发展方向来看,“中法”模式的主要缺陷在于不能很好地反映实践发展和现实需要,目前尚无地方立法采取该种模式。根据笔者观察,主要原因在于:

  其一,价值引领的局限性。“中法”模式对诚信价值观的整体调整存在明显不足,其将私权利主体信用和公权力主体信用截然分开,只规定私权利主体的信用问题,难以直接体现我们当前所倡导的公私一体的整体诚信观。尤其是作为一部社会公众高度期待的社会信用基本法,对政务诚信和司法公信却保持“沉默”,将极大减损这部立法的价值引领性。

  其二,公私融合关系被生硬分解不适应现实需要。由于社会信用法所调整信用关系的复杂性、广泛性,社会信用法注定是一部“公私交融”的社会法,而不是理念层面的纯净私法或公法。

  “中法”模式的不足固然可以通过制定其他专门立法加以弥补,如在“中法”模式的基础上,通过另行制定政务诚信和司法公信的相关法律规则,从而以分别立法的形式实现对社会信用的法律规制。然而,这样做也将导致法律调整过于繁复。由于立法资源具有稀缺性,为私权利主体立一部信用法,再对政务诚信和司法公信另行立法,这样繁复的立法不能很好地因应社会发展的需要。如学者所言,法律资源具有稀缺性,需要对法律资源进行合理的配置和慎重选择从而能够实现法律制度的效用最大化。

2.对“小法”模式的评析

  按照“小法”模式的逻辑,制度化的信用就是以债权债务关系为基础的经济信用。由此,信用立法的调整范围应当是私权利主体的经济信用关系。按照这一逻辑,可以将调整金融征信、评级等相关经济信用领域的立法进行改造,使之升格为全国人大制定的法律,从而对经济信用关系进行调整。

  笔者认为,在长期的社会信用建设实践中,我国将信用制度运用于社会治理,形成了具有中国特色的公共信用制度。当前,我国业已形成经济信用和公共信用并存的格局,诸多法律法规已对公共信用机制予以确认,这是我们需要面对的一个法律现实。“小法”模式主张在立法中切割开信用的两个衡量维度,甚至将信用等同于狭义上的金融或经济信用,不符合我国社会信用建设实践和信用立法趋势,将导致社会信用立法的高度“碎片化”。诚然,作为具有高度技术化、制度化、法治化特征的金融征信等经济信用制度,其立法应当继续做优做强。

社会信用法当然要将经济信用作为重要的调整对象,确立相应的法治原则和规则体系,为专门的金融乃至于经济信用立法提供上位法根据,这是社会信用法的当然使命和任务。然而,如果试图完全撇开现行社会信用实践固化下来的制度格局,以狭义的经济信用立法代替社会信用立法,则既不能反映我国社会信用建设的实践变迁与立法要求,更无法体现诚信价值观的引领要求。这样的“小法”模式,可以成为一部狭义上的金融或经济信用专门立法,但绝不可能成为一部符合当前社会信用体系建设语境和现实、能够引领经济信用和公共信用共同发展的社会信用基本法。

   余论

  社会信用法的目的是将经济、社会、政治领域对于诚实守信价值观的要求予以法律化,其立法方案乃至于制度构建,也必须回归到现实的经济社会变迁背景中,寻求最为妥当的解决方案。当前社会信用法立法之难,并不在于立法技术的匮乏或构建具体规则的困难,而在于法律如何在抽象理念与现实场景之间寻求最为合适的表达方式。无疑,法律发展的重心不在法条自身,而在社会本身。法律科学不是要用某个特定的实在法支配社会,而是要把人类社会本身当作自己的出发点。以法律的抽象命题来裁剪生活现实,一味强调遵循法律科学阐述的“原理”和只有在法学家想象的天地里才有的“公理”,失望就是不可避免的。

社会信用立法亟需通过对现实场景的定位探寻更多的法治共识,“折中”立法模式是对当今中国社会信用体系建设现实场景的真实回应,也有着更强的表达力,是笔者较为倾向的一种立法方案选择。在全面推进法治中国建设的今天,我们唯有直面现实需要,回应人民群众的期待,实现良法善治。也唯有如此,我们才能真正创制出一部属于中国本土的社会信用法。

(注:本文节选自《论社会信用法的立法模式选择》,原文刊登于《中国法学》2021年01期,作者:王伟。)


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